摘要：非常明显，要想使全部法规范成为真正的法体系，就只能依赖某种具体的法律、而不能是别的内容。 ...
习近平总书记科学阐释了改革与法治的关系，如鸟之两翼、车之两轮，使其有机统一起来。
[66]冉富强：《公法人制度重构与公共机构举债的法治化》，载《江西社会科学》，2014（7）。承认国家所有权的目的是，通过整体的所有来保证全民的共享，并由民主立法程序来决定对自然资源的处分，防止任何人的独占和垄断。
面对实定法和司法实践所承认的机关诉讼，如何理解作为机关诉讼基础的机关权利，成为了核心问题。诉讼法规定由哪一机关代表国家进行诉讼在很大程度上是诉讼技术上的设计。这种重塑的国家法人理论既契合人民主权原理，也能够从法律上对国家整体进行把握。与此同时，也应当区分权利与权利的行使。承接伯肯弗尔德，亨宁·乌伦布洛克（Henning Uhlenbrock）更为明确地指出，国家法人理论根本无法见容于人民主权。
如果在法律关系中不承认主体之间存在相互的权利义务，则难以称为真正的法律关系。[48]因担忧国家所有权危及个人权利或者拒绝承认国家具有权利的可能性，继而否认国家所有权概念，不啻突破现行宪法的规定。此时，国家法人既非主权者，也不是凌驾于人民之上的绝对独立人格，而是从属于主权者的建构物。
即便如此，国家法人理论原则上也须排除国家机关的独立人格，因为机关只是国家活动得以可能的工具，机关间权限争议通常可依据内部权限秩序加以解决。为了能对国家法人的不同机关合理分工，需要进一步确定机关成员、管辖权与职位等更为基础的组织要素。[67]有学者从财政法的角度认为，机关法人的财产不必独立，在承担民事责任时，国家要为其责任兜底承担补充责任或无限责任。虽然原则上应否认机关人格，但基于权利能力的相对性，在国家内部领域也可依实定法有限地承认机关权利。
作为公法关系的主体，国家无疑是具有权利能力的法人。[72] 实际上，行政诉讼是为了实现实体法，以当事人之间的实体法关系为基础。
[29]Gero Bartsch. Staat gegen Staat. Duncker Humblot, 2018. [30]近年来，部分法院甚至承认行政机关可作为原告提起行政诉讼。正因如此，应摈弃不可渗透性理论。在这种国家公权利否认说中，国家与私人之间的公法关系具有非对称性，国家只有权限、义务和责任。前者是法规范明确承认的利益，它使得规范授益具备了法的形态。
例如《民法典》第97条确立的机关法人地位得到了民法学界的普遍赞同，而行政机关作为法人似乎更是行政法学理与实践的一般性认知。[57]盐野宏：《行政救济法》，204页，北京大学出版社，2008。在分配利益（个人利益或公共利益）的过程中，立法者不仅可以设定自然人为权利主体，而且也能承认作为集体人格的法人具有权利。在行政法中，外部机关通常是行政程序法与诉讼法意义上的行为主体，即具有外部管辖权，能够以自己名义执行国家任务，代表国家对外进行活动的机关。
[65]袁志杰：《民法典制定中的国家与国库问题研究》，载《中国法学》，2017（3）。首先，与其说伯肯弗尔德和乌伦布洛克是在否定国家法人，毋宁是二者借此批判作为封闭和绝对国家人格基础的君主制。
[74]就此而言，在行政法中明确国家法人理论，将国家确定为行政诉讼的被告，虽然对于具体参与诉讼的机关影响不大，但重申国家法人理论的意义主要在于重新明确国家、行政机关与公民间的关系，进而可以从实体法的角度对我国行政主体理论进行检讨与重构： 首先，行政机关只是国家内部的组织机构，行使的也是国家赋予的职权。参见剑河县人民政府诉贵州省台江公路管理段行政许可案，贵州省黔东南苗族侗族自治州中级人民法院（2016）黔26行终123号行政判决书。
国家法人为完成宪法和法律设定的公共任务而行使公权力，国家也具有最终承担公权力行使后果的能力。现有的行政主体理论造成行政行为的具体实施主体与被告的脱节，并不利于纠纷的审理和争议的解决。承认国家公权利契合权利的概念本质，符合私人与国家关系的法律化要求。[77]施密特·阿斯曼：《秩序理念下的行政法体系建构》，242-254页，北京大学出版社，2012。[46]杉村章三郎：《行政机关的人格性》，载铃木义男等：《行政法学方法论之变迁》，108-112页，中国政法大学出版社，2004。[16] 这种法技术意义上将国家视为具有相对独立人格的权利主体内生于传统的国家法人理论。
其次，接受国家法人理论也是在法学上整体性把握国家组织的需要。1.民法中机关法人的悖论 据学者考证，机关法人是苏联民法公法化和高度计划经济的产物。
在公法领域，机关权利自然也存在限度。根据国家法人理论，国家机关通常不具有人格，国家作为权利义务的最终归属主体，应对国家机关的行为承担责任。
全体国民组成的共同体既是公益的主体，也是政治责任和公民法律义务得以可能的前提。[26] 3.公权利与职权或权限并不冲突 以上述权利概念为基础，权利实际上是一种可以容纳不同种类权能的框架概念（Rahmenbegriff），职权与权利也并非不可通约，因为职权表达的也是国家为完成任务可采取特定行为的可能性。
而在耶利内克看来，国家法人则是作为公法权利义务归属的技术性安排。再者，现有行政主体理论包含的社会公权力组织也可以通过独立行政法人得到说明。本文尝试论证，国家法人理论既契合人民主权的宪法秩序，也有利于保障公民权益，藉助国家法人理论可以实现对法秩序的周延理解。[15]Stefan Klingbeil. Der Begriff der Rechtsperson. Archiv für die civilistische Praxis, 2017, 217(6): 848-885. [16]Hans Heinrich Rupp. Grundfragen der heutigen Verwaltungsrechtslehre. J.C.B.Mohr, 1991. [17]王天华：《国家法人说的兴衰及其法学遗产》，载《法学研究》，2012（5）。
其次，双重法人的并存也意味着承认复数的终局归责主体，可是国家机关违法行使公权力的法律后果实际上并非由机关而是由国家承担。国家所有权的严格公益从属性也对管理国有财产的国家机关提出了要求。
[70]盐野宏：《行政救济法》，65-66页，北京大学出版社，2008。但我国目前的实定法与学说时常会陷入只见机关不见国家的窘境。
国家或其他公法人可以作为私法的利益主体，而公共利益同样可通过权利加以促进与实现。[8]无论如何，国家都不能成为主权者。
其次，考虑到公共任务的多样性，公法领域存在多层次的权限与功能秩序，有必要设置不同机关。肯定国家具有公权利并不等同于权利的滥用，国家公权利的行使须以宪法、法律设定的公益为目标，原则上不得放弃或任意处分。正因如此，学说上才一度认为，公权利的概念应从私法的桎梏中解放出来，公权利的单方指向性在君主制中具有合理性，但却与民主秩序中的国家与私人关系并不相适。[70]而在制定德国《联邦行政法院法》时，起初立法者意图完全摈弃机关原则，但为避免与采机关原则的州法发生冲突，立法者部分维持了机关原则。
[39]承认机关权利主要是为了保护机关权限免受其他对照机关（Kontrastorgan）的不当干预，具有权利的机关可以通过诉讼防御其他机关的侵扰。但基于组织分工，考虑到诉讼便利，[73]行政机关依法律规定有权代表被告进行诉讼活动。
传统上，私人的公权利由法院的权利救济体系加以担保，而国家的公权利不属于法院的管辖事项，行政机关由于无法通过民事强制体系实现国家的公权利，只得自力执行。国家组织法一方面给机关配置财产能力以使其可以从事法律活动，另一方面也为权限的行使设定清晰的责任结构，从而确保国家能够为机关行为负责。
[18]Wolfgang Roth. Verwaltungsrechtliche Organstreitigkeiten. Duncker Humblot, 2001. [19]奥托·迈耶：《德国行政法》，113页，商务印书馆，2013。[5]至此，传统国家法人理论能够对整个国家法体系进行详致地构建与阐释，国家法人理论最终形成。
